【视野】黄石、大峡谷……这些备受欢迎的国家公园是如何管理经营的?

光明日报 2021-08-25 12:46:25

美国是世界上国家公园建设起步最早、国家公园体制最为完善的国家之一。事实上,国家公园的概念也发源于美国。据说这一概念最早由美国艺术家乔治·卡特林提出。1872年美国国会批准建立了美国第一个也是世界上第一个国家公园——黄石国家公园。从此,美国国家公园的数量不断增加,发展至今形成完善的体系。


黄石公园的大棱镜彩泉。汤先营供图


自成体系的管理模式


虽然美国自从1872年就建立了第一个国家公园,但相当长时间以后,政府才建立专门机构对国家公园进行监管。1916年8月,时任美国总统威尔逊签署了《国家公园组织构成法》,美国的国家公园管理局正式诞生。


美国联邦政府内政部下属的国家公园管理局是唯一代表国家直接管理全国国家公园的机构。联邦、各州等其他相关机构只是其合作对象和伙伴。国家公园管理局的职责包括行政管理、规划建设、业务技术、旅游经营和人事任免等。在公园规划、资源监测、资源保护、教育项目等管理中,国家公园管理局广泛采用当代最先进的技术。


同时,国家公园管理局还支持和开展对实现公园管理有帮助的学术和科研工作。比如国家公园管理局下设河流与步道保护项目等,专门用于支持国家公园的相关科研工作。为此,国家公园管理局从系统内外聘请大批科学家,对国家公园的设立、规划和保护等进行长期研究,为国家公园各层级决策提供科学依据。


多元的国家公园体系


提到美国的国家公园,多数人首先想到的是大名鼎鼎的黄石国家公园、大峡谷国家公园和优胜美地国家公园这样的自然资源保护区。实际上,在美国,国家公园体系的概念十分宽泛。根据美国国家公园统计局的数据,目前全美共有413个具有国家级意义的自然、文化和历史景观,占地约3400万公顷,占美国国土面积的3.64%,它们都属于国家公园的范畴。


图为游客在黄石公园徒步。光明图片/视觉中国


其中,一般意义上的、以自然风景为主的国家公园有59个。此外,隶属于国家公园体系的还包括纪念碑、战场、军事历史公园、历史地段、河流与步道等。大家耳熟能详的纽约自由女神像、华盛顿特区的越南战争纪念碑和杰斐逊纪念堂等都属于国家公园体系。可以说,这些保护单位集中了美国最壮丽的自然景观、最有价值的历史遗迹和最优秀的文化资源。


美国国会认为,只有将高质量的公园资源完整地保存下来,才可以给子孙后代提供利用公园的机会。实际上,国家公园不但有效保护了美国最重要、最具代表性的自然、历史和文化遗产,也是美国人接受爱国主义教育和陶冶身心的场所。


可贵的管理理念


历史上,由于缺乏对资源生态价值的认识,美国的国家公园管理者在管理中也曾犯了不少错误。但随着环保意识的提高,国家公园管理局在保护生态文明方面做出了调整,制定了许多环保措施和制度。公园内除了必要的风景资源保护设施和旅游设施外,不准搞任何旅游开发项目。公园内不许建高层旅馆、餐馆、商店、度假村、游乐场等,只允许建造少量简单、分散的旅游生活服务设施,且生活服务设施还需远离重点景观保护地。公园内一般设有垃圾转运站和污水处理厂。禁止在公园内建造索道缆车。机动车的路线选择也尽量避免破坏自然景观。野生动物可以在园内自由走动,游人被禁止向他们喂食,更别提围猎捕杀了。


黄石公园一景。光明图片/视觉中国


尊重自然是美国国家公园建设的重要指导思想。保持资源的真实性、完整性,达到“天然去雕饰”的效果是美国国家公园追求的目标。国家公园不随意引进外来物种,不对景区内动物的数量进行人为控制,对发生在公园内的一切自然现象顺其自然,如大火、虫灾、洪水等,不把他们当作自然灾害。有一个例子或许能生动诠释这一科学理念。1988年黄石国家公园遭受了一场大火,公园三分之一的森林被烧毁。在这场火灾中,公园的管理者任由大火自生自灭,只有当大火威胁到游客、工作人员的生命时才采取必要的安全措施。十年之后,公园专门组织人员对火灾的生态影响进行研究。结果表明,那次大火给公园带来的积极影响远大于消极影响。通过大火,园内的病树、枯树被淘汰,新树获得成长空间。焚烧过的土地更加肥沃,有利于树木生长。


美国国家公园以保护生态、服务大众为主,不以创收为目的。据调查,美国国家公园每年游客数量达2.5亿至3亿人次,但门票收入却不到1亿美元,人均花费约40美分(约合人民币2.7元)。究其原因,是由于美国的国家公园多数免费,只有一小部分公园收费,如黄石国家公园。即便收费,门票价格也很低,例如一部小轿车的收费是10美元,而一部50人座的大巴车收费是40美元。此外门票可以连续数天使用。通常来说游客白天入园参观,晚上则住宿在园外,这样可尽量减少对公园生态和自然环境的破坏。美国国家公园的管理费用主要来源于国会拨款,使得管理部门没有后顾之忧。国家公园管理局从不给各个公园下达创收指标,以防止公园有借口搞经济开发。


三位一体的经营模式


国家公园管理局是联邦政府的非营利机构,专注于自然、文化遗产的保护与管理。如前所述,联邦政府对国家公园的开发、建设和管理支出“买单”。每年国会批准给国家公园管理局的预算大约有25亿美元,占到了国家公园开支的70%。


黄石公园一景。光明图片/视觉中国


除此之外美国政府也非常重视私营企业在促进国家公园建设方面发挥的作用。美国国家公园发展初期,运营资金几乎全部来自联邦政府。由于经济危机的影响,政府为节省开支,在1965年通过了《特许经营权法》,允许私营机构采用竞标的方式,在缴纳一定数目的特许经营费后,获得在公园内开发餐饮、住宿、河流运营、纪念品商店等旅游配套服务的权利。在这一过程中,国家公园管理局会派出专人对这些服务项目进行监督和管理。目前全美国家公园中共有600多个特许经营项目。国家公园管理局依靠出让特许经营权获得的收入为国家公园运行提供了20%的经费。特许经营制度的实施,形成了“政企分离”的模式,实现了管理者和经营者的剥离,避免了重视经济效益,忽视资源保护的弊端。私营企业除了参与特许经营项目外,还可以参与公益性的捐款,两者均通过国家公园基金会的渠道运行。企业直接或通过非政府组织进行的公益捐款,也为国家公园的运营提供了可观的资金支持。


除了非营利机构和私营企业外,鼓励美国公众的参与也是国家公园管理局的基本原则。打开美国国家公园管理局的官方网站,记者发现可以轻易找到注册成为志愿者的方法。美国的国家公园体系除了2万多名专业雇员外,还有14万名公园志愿者参与服务。公众成为国家公园受益者的同时,也成为参与国家公园建设的主力军。在美国,个人可向国家公园基金会申请成为志愿者,也可在国家公园基金会官方网站上按照指定程序捐款。公众还可以通过非政府组织成为志愿者或直接向国家公园管理局申请成为志愿者,这为公园运营提供了大量的人力资源。


内容来源:《光明日报》7月25日(《如何为子孙后代留住美景——美国国家公园建设管理经验速览》)

本期编辑:张永群、刘陆


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